Investigación

“A tres años de la aprobación”: Conclusiones

Autor/es:
Monitor Cannabis Uruguay

Año: 2016

Tipo de publicación: Working paper

Editor: N/A

Palabras clave: regulación, implementación, evaluación, monitoreo, Uruguay

Link externo

SEMINARIO EVALUACIÓN Y MONITOREO DE LA REGULACIÓN DEL CANNABIS 

“A tres años de su aprobación”

Martes 15 de noviembre de 2016

Facultad de Ciencias Sociales – Sala de Conferencias

El seminario fue organizado por Monitor Cannabis Uruguay, equipo de investigación del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (UdelaR); con el apoyo del Diploma en Políticas de Drogas, Regulación y Control que llevan adelante varios servicios de esta universidad (Medicina, Química, Derecho, Psicología, Ciencias Sociales y Humanidades).

Ver el resumen de la memoria

A modo de conclusiones

En diciembre del 2013, el parlamento uruguayo aprobó la ley número 19172 con el fin de reformar las políticas de cannabis en el país. Este nuevo marco jurídico establecía como sus principales objetivos la reducción de la violencia asociada al narcotráfico, contribuyendo a mejorar la convivencia social; la promoción de la salud de los usuarios de drogas; y la promoción de una aplicación justa de la ley dando mayores certezas jurídicas a los usuarios de cannabis. Para ello, se demandaba la creación de cuatro instrumentos o herramientas de política pública: La regulación estatal del mercado de cannabis, habilitando tres vías de acceso: auto cultivo, clubes sociales y compra a través de farmacias; Educar, concientizar y prevenir el uso problemático de drogas; tratamiento, rehabilitación y reinserción de los usuarios de drogas; y la acción policial sobre el mercado ilegal. A tres años de aprobada esta ley, quedan planteados en Uruguay una serie de desafíos importantes para su completa implementación.

De acuerdo a los datos disponibles, desde el 2001 hasta ahora, el número de personas que declaran haber utilizado cannabis en Uruguay aumenta. Al 2014, más de 400 mil personas reconocían en encuestas oficiales haberlo probado alguna vez en su vida y 55200 de ellos lo utilizaban habitualmente, lo que representaba una demanda a nivel nacional de aproximadamente 44 toneladas al año. Asimismo, el mercado uruguayo muestra un alto nivel de segmentación según el cual solo una parte minoritaria de la población accedía a la flor del cannabis, producida localmente, mientras que la mayoría de los usuarios obtenía un producto significativamente más barato y de peor calidad, a partir de redes internacionales de narcotráfico con presunta base en Paraguay.

No obstante, el análisis del nivel de implementación de la oferta legal de cannabis muestra que aún resta mucho trabajo para satisfacer dicho mercado. Los estudios presentados indican que ha existido un aumento sostenido de los cultivos domésticos registrados por el IRCCA, pasando de 601 a 5332, entre agosto del 2014 en que se habilitó este registro y octubre del 2016. Respecto a los clubes, actualmente existen 22 registrados por el IRCCA. Algunos de ellos funcionan en terrenos al aire libre, otros son cultivos de interior y un tercer grupo combina ambas técnicas a fines de garantizar la continuidad en el abastecimiento. Los estudios disponibles muestran que la reglamentación de esta modalidad de acceso conlleva algunos obstáculos importantes, en particular, el proceso para la habilitación de un club es engorroso y puede tomar hasta un año finalizarlo. Asimismo, se considera que la escala de 45 miembros por club permitidos en la ley imposibilita rendimientos económicos que permitan competir con el precio disponible en el mercado ilegal. Por su parte, el gobierno uruguayo ha seleccionado a dos empresas licenciatarias para la producción de dos toneladas anuales cada una a fines de su comercialización en farmacias, de entre 22 propuestas presentadas. No obstante, se desconoce actualmente cuándo será implementada esta vía de acceso, las condiciones finales en términos de variedades, calidad y precio, ni los motivos de su retraso. El expendio en farmacias era, en el 2014, la vía de acceso preferida entre los consumidores frecuentes de cannabis. Del 58% de ellos que se inclinaba a participar en el mercado regulado, un 56% declaraba preferir la adquisición de cannabis a través de las farmacias, frente a un 30% que decía elegir el auto cultivo y un 13% los clubes sociales de cannabis. Así las cosas, y tomando como supuesto que en cada una de las modalidades se producirá el máximo de cannabis permitido -es decir, dentro del esquema de clubes y auto cultivo la producción es igual a 480 gramos anuales, que cada club tiene 45 miembros, y que la producción para comercialización se vende en su totalidad- se estimó que el mercado legal en sus condiciones actuales podría alcanzar para satisfacer la demanda del 25% de los usuarios habituales de cannabis.

A este 75% de demanda nacional no cubierta, es previsible que se sume otro tanto derivada de las personas no residentes en el país. En Uruguay, el turismo que recibe el país duplica a la cantidad de su población y es una industria que aporta un 7,5 % del producto bruto interno (PBI). De estas premisas se puede concluir que su consideración en el mercado regulado de cannabis no debería de ser un tema de menor importancia. Más aún, la negación a los no residentes de poder participar en el mercado legal bajo las mismas condiciones que los residentes, parece contradecir la promoción y defensa de los derechos humanos en la que se enmarca la ley 19172.

Respecto a la red de acceso al sistema legal, el análisis de los puntos de registros habilitados del correo para el trámite con el IRCCA muestra una relativa concentración, tanto a nivel nacional como departamental. Así por ejemplo, en la zona norte del departamento de Montevideo, de niveles socioeconómicos relativamente más bajos, prácticamente no existen puntos de registro disponibles. Así también, el sondeo de farmacias dentro de las capitales departamentales relevó que solo en Paysandú, Colonia, Florida, Minas y Montevideo se encuentran al día de hoy puntos de expendio favorables a participar en el mercado legal. Sin embargo, los actores consultados también refieren a la fuerte desinformación sobre el proceso de implementación de la ley como desincentivo para la suscripción, así como una gran ausencia de contacto oficial tanto por parte de los gremios de farmacias como del propio IRCCA. Así, es esperable que en la medida que haya un mayor acercamiento de parte de estos actores y que la comercialización comience a hacerse efectiva, la red de acceso tienda a expandirse.

Dado el restringido alcance de la implementación de la ley 19172 a tres años de su aprobación, los estudios sobre sus posibles resultados e impacto son necesariamente limitados. Por un lado, en agosto del 2015 se creó la unidad gubernamental especializada en evaluación y monitoreo que demandaba el art. 42 de la ley, y actualmente se encuentra trabajando en la elaboración de su primer informe.

Por otra parte, los estudios presentados muestran cierta contradicción entre una percepción pública de aumento del consumo y datos de autoreporte a nivel de población que indican una pequeña disminución. Se conjetura que este desfasaje puede ser explicado por una mayor apertura frente al tema, ya que también se observa un pequeño aumento de la cantidad de personas que es consciente de que sus seres queridos (familiares o amigos) lo utilizan. No obstante, el consumo promedio tanto a nivel de estudiantes de secundaria como en población general continua siendo alto en Uruguay en relación a la región.

Los datos presentados sobre el control de la oferta ilegal de drogas del 2013 en adelante muestran un descenso de las incautaciones en cocaína y pasta base junto a un marcado aumento de las incautaciones de cannabis, aunque no reportan si este es producido localmente (flor) o introducido al Uruguay (prensado). Así también, parecería haber aumentado la cantidad de denuncias sobre cultivos aunque se desconoce cantidad ni evolución, y según las autoridades policiales estas denuncias no llegan a constituir problemas de seguridad pública. En lo que respecta a la violencia letal vinculada al narcotráfico, los datos del Ministerio del Interior apuntan a que la tendencia es al crecimiento de los homicidios entre personas con antecedentes delictivos tanto en el total del país, como en Montevideo. De todos modos, es difícil vincular estas tendencias a la aprobación de la ley 19172.

Por último, respecto al objetivo de aplicación de la justicia con equidad, el análisis de las prácticas judiciales sugiere resultados mixtos. Por un lado, no se registran en general procesamientos de personas en posesión de menos de 40 gramos y 6 plantas por hogar. Por otro lado, aunque la ley ordena explícitamente que posesiones mayores a estos límites son permitidas mientras que sean para consumo personal, de acuerdo a la regla de la “sana crítica”, sigue primando la lógica previa a la aprobación de la ley que “con arreglo a la moral” del juez, no consideraba necesaria la presentación de pruebas de delito -es decir, de comercialización- para su imputación. Así, luego de aprobada la ley 19172, pasa a utilizarse como umbral límite en la jurisprudencia el taxativamente incluido en la ley.

Finalmente, los estudios presentados sugieren que a tres años de su aprobación, la opinión pública de los uruguayos sobre la ley no ha cambiado significativamente. Sobre todo, persisten fuertes incertidumbres respecto a su implementación así como de sus posibles resultados en términos de seguridad, consumo de otras drogas, o el mercado ilegal. Estos resultados refuerzan la importancia de la transparencia en la gestión de esta política pública y de una comunicación ordenada en cuanto a su monitoreo y evaluación.