Investigación

“A tres años de la aprobación”: Modelo uruguayo de regulación en el contexto internacional de control de drogas

Autor/es:
Monitor Cannabis Uruguay

Año: 2016

Tipo de publicación: Working paper

Editor: N/A

Palabras clave: regulación, implementación, políticas de drogas, control internacional,

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SEMINARIO EVALUACIÓN Y MONITOREO DE LA REGULACIÓN DEL CANNABIS

“A tres años de su aprobación”
Martes 15 de noviembre de 2016

Facultad de Ciencias Sociales – Sala de Conferencias

El seminario fue organizado por Monitor Cannabis Uruguay, equipo de investigación del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (UdelaR); con el apoyo del Diploma en Políticas de Drogas, Regulación y Control que llevan adelante varios servicios de esta universidad (Medicina, Química, Derecho, Psicología, Ciencias Sociales y Humanidades).

Ver el resumen de la memoria

Modelo uruguayo de regulación en el contexto internacional de control de drogas

[En base a las presentaciones “Modelo uruguayo de regulación: ¿Nuevo paradigma en política de drogas?” – Pablo Galain (Max Planck, FD-UdelaR) y “Componentes internacionales de la política de regulación del cannabis – Nicolás Alvarez y  Carlos Luján (FCS – UdelaR)]

Una de las dimensiones definidas como relevantes por parte del gobierno uruguayo al momento del monitoreo y evaluación de la ley 19172, es justamente el contexto internacional de control de drogas en el que se inscribe esta propuesta. Más específicamente, interesa analizar cómo un pequeño país como Uruguay logro modificar su política de cannabis en un contexto internacional a priori hostil hacia este tipo de innovaciones. Para responder esta interrogante general se introduce, en primer lugar, la estructura del régimen internacional de control de drogas en cuanto al posicionamiento de sus actores, amenazas y aliados a nivel internacional. En segundo lugar, se analiza la estrategia uruguaya de regulación del cannabis en dicho contexto. Por último, se interroga sobre el vínculo de la política doméstica de regulación del cannabis con el plano de la negociación internacional.

El régimen internacional de control de drogas de las Naciones Unidas es un ámbito diverso que puede ser ordenado en un continuo espacial, donde un polo representa a las interpretaciones más estrictas de las convenciones internacionales y el otro las visiones que promueven una mayor flexibilidad con relación a éstas. Las instituciones internacionales cubren todo el espectro de posturas a lo largo del continuo: en el extremo más ortodoxo podemos ubicar a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), creada en 1968 como órgano independiente y cuasi jurídico de seguimiento para la aplicación de los tratados de fiscalización internacional de drogas. En una posición intermedia se ubica la propia Oficina sobre Droga y Delito, de la que la JIFE depende. Por último, representando el extremo opuesto de des jerarquización del paradigma prohibicionista podemos encontrar a la Organización Mundial de la Salud y la Comisión de Derechos Humanos. A nivel de los organismos regionales, los actores se ubican más cercanos al polo de flexibilidad que a su opuesto, o a lo sumo en una posición equidistante, mostrando un clima de mayor apertura hacia nuevas iniciativas en América Latina. Por último, a nivel de países y regiones cabe destacar el histórico líder del régimen, EEUU, se ha mostrado, en los últimos años, relativamente proclive al cambio. Finalmente, en la actualidad son países como China o Rusia quienes mantienen y refuerzan las posturas pro statu quo.

Dentro de este concierto internacional, la estrategia uruguaya de promoción de la regulación del cannabis puede dividirse en tres etapas. La primera de ellas se inicia con el tratamiento del proyecto y se extiende hasta la promulgación de la ley (junio 2012 – diciembre 2013). Durante este período Uruguay recibió fuertes críticas tanto de la JIFE, como dentro de la Comisión Estupefacientes, en particular, de países como China, Egipto, Indonesia, India, Irán, Marruecos, Pakistán, Rusia, Sudáfrica y Suecia. Frente a estos cuestionamientos, Uruguay logró la construcción de un discurso relativamente homogéneo de defensa de la ley fundamentado en la salud, la seguridad y los derechos humanos. A nivel estratégico se identifican dos opciones: una proactiva, encabezada por la Secretaria Nacional de Drogas y una reactiva, encabezada por Cancillería. A dichos esfuerzos se sumó el rol clave de la diplomacia presidencial de Mujica junto a un conjunto de aliados de la sociedad civil internacional valorizando la propuesta.

La segunda etapa comienza tras la aprobación de la ley y se extiende hasta el cambio en la administración nacional (diciembre 2013 – marzo 2015). A nivel internacional se observa cierto vuelco favorable en las posiciones en torno a la ley uruguaya. Por ejemplo, las críticas desde la JIFE se atenúan a partir de los cambios en sus autoridades.  Sin embargo, en el ámbito doméstico se presentan dudas y cuestionamientos a la regulación del cannabis en el marco de las elecciones presidenciales del 2014 así como importantes problemas y retrasos en su implementación.

La tercera etapa se inicia con la gestión del segundo mandato de Vázquez. En alguna medida, la incertidumbre respecto a la implementación de la ley bajo su gobierno abre paso a certezas en la continuidad de la estrategia. Símbolo de ello fue la reelección de Milton Romani como Secretario General de la Secretaría de Drogas.

En conclusión, se destacan algunos factores que ayudan a entender cómo Uruguay logró el espacio de autonomía para desarrollar su política de regulación del cannabis. En primer lugar, los cambios a nivel geopolítico vinculados al cambio de enfoque de Estados Unidos, el histórico líder de la ‘guerra contra las drogas’. La aprobación de referéndums por vía popular para regular el cannabis en este país ha debilitado sensiblemente la ortodoxia diplomática que lo caracterizaba. Al mismo tiempo, los “nuevos” representantes del status quo han tomado una posición menos proactiva que la que solía tener Estados Unidos, si critica pero no de franco bloqueo. También se considera la fuerte presencia del estado en el diseño de la política uruguaya y su carácter experimental para el mundo como un elemento a favor de este proceso. Por último, la colaboración de la sociedad civil nacional e internacional, que permitió ganar en influencia en opinión pública internacional, así como la construcción de alianzas regionales e internacionales a nivel de Estados ha mostrado ser efectivo contrapeso del régimen internacional de las Naciones Unidas.

Por su parte, la presentación de Pablo Galain tomó una perspectiva diferente, cuestionando hasta qué punto la iniciativa uruguaya representa una alternativa al enfoque prohibicionista de las políticas de drogas. La ley 19.172 de 2013 situó a Uruguay como el primer país a nivel mundial en regular todas las etapas de producción del cannabis, desde la plantación hasta la venta al público, para uso recreativo, medicinal e industrial. En un primer momento se puede pensar que la política pública seguida por esta ley supone un desafío al sistema de política pública internacional al que Uruguay adhiere, que puede abrir una “grieta” en la política criminal de prohibición sobre la que se asienta la comunidad de naciones. Una cuestión abierta es si el “modelo uruguayo” propone un “cambio de paradigma” en la política internacional sobre drogas ilícitas o si permanece dentro del modelo de prohibición.

Tradicionalmente, a la cuestión o el problema de la droga se le ha hecho frente según dos grandes modelos políticos contrapuestos: Por un lado, mediante el modelo prohibicionista liderado por los EEUU y los órganos supranacionales como la ONU/UNODC que apuestan al uso de la violencia para acabar con la oferta y, por otro lado, según modelos de “reducción de daños” liderados por Holanda, España y Portugal que ponen el acento en la protección del consumidor. El primer modelo se basa en la ley y el segundo en los vacíos legales.

El modelo seguido por Uruguay y algunos estados de los Estados Unidos de Norteamérica puede interpretarse que forma parte de la reducción de daños y es denominado por la literatura más reciente como una “tercera vía”. El modelo prohibicionista, por su parte, se basa en las Convenciones Internacionales de 1961, 1971 y 1988, que pretenden prevenir el consumo de drogas ilícitas mediante la prohibición de todas las vías de acceso al producto; mientras que el modelo de reducción  parte de la diferenciación del daño que producen las sustancias a la salud, lo que permite dividirlas en “drogas duras” y “drogas blandas” y de esa forma,  regular únicamente el control de la producción y las vías de acceso de las drogas menos lesivas.

Ya sea mediante la prohibición o la regulación ambos modelos tienen el objetivo de “controlar” fuertemente la producción de las drogas y, en lo que refiere al Uruguay, también a quienes las consumen, exigiendo la inscripción en registros estatales. Esta no es la única diferencia entre los modelos de la tercera vía, puesto que también se diferencian en cuanto al papel que juega el Estado en relación a la regulación del mercado. De todos ellos, el uruguayo es el modelo con mayor participación del Estado en el mercado, en el que no solo tiene una función de policía sino también de operador y garante de la calidad del producto. Esto lo hace un modelo único a nivel mundial.

Semánticamente la ley 19.172 se afilia a la teoría de la “reducción del daño” sin que ello signifique abandonar el régimen punitivo vigente, que apenas se ve modificado en aspectos concretos. El modelo de regulación que impone la ley pasa a determinar de un modo normativo cuales son las situaciones concretas en las que el Estado puede intervenir mediante políticas de policía, ya sea administrativa (llámese IRCCA) o de la policía que actúa como auxiliar de la administración de justicia penal. Esto significa que la nueva ley no abandona el modelo de prohibición, sino que regula el sistema a partir del principio general de la prohibición con un régimen de excepción a la persecución penal, tal como lo disponía el sistema anterior y ha sido tradición en Uruguay, que es un sistema históricamente apegado a la regulación estatal mediante un régimen de excepciones a las políticas de prohibición. Véase que políticas criminales similares se aplican para la regulación del mercado del juego, donde el principio general es la prohibición del juego pero donde existe un régimen de excepción que opera por medio licenciatarios privados y por el propio estado, como sucede en el caso de los casinos. Esa es la tradición jurídica del Uruguay, esto es, la de prohibir determinadas conductas que originariamente se consideraban vicios sociales (incluso por la propia Constitución de la República) de un modo general, pero permitir un mercado férreamente regulado en el que operan actores expresamente habilitados por el propio Estado. No podemos olvidar que el Estado uruguayo incluso es productor de alcohol, una droga que causa más daños a la salud pública que el propio cannabis.

De esta forma, no puede sostenerse que la regulación del mercado de cannabis consiste en un nuevo paradigma que contradice al sistema internacional que obliga a la prohibición de la producción y comercialización de drogas ilícitas. El sistema uruguayo continúa dentro del sistema general de prohibición, dentro del cual admite circunstancias de excepción o de autorización legal en las que el derecho penal se abstiene de intervenir cuando la actividad prohibida se lleva a cabo dentro del marco expresamente regulador que la autoriza a esos efectos en concreto. Esto es, el derecho penal no perseguirá a aquellos usuarios que operen dentro del marco de la regulación dispuesta para la producción y el acceso al cannabis, cuyo consumo es lícito desde que en Uruguay adhirió al sistema internacional de prohibición.