Investigación

Regulación controlada del mercado de marihuana: una alternativa al control penal y a la criminalización de los usuarios

Autor/es:
Junta Nacional de Drogas

Año: 2013

Tipo de publicación: Working paper

Editor: Junta Nacional de Drogas

Palabras clave: regulación, control del mercado, políticas de drogas, estrategia nacional

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1.- Los usos de drogas y sus regulaciones en la historia de la humanidad

Las sustancias psicoactivas o drogas se han venido utilizando con diversos propósitos desde los albores de la misma humanidad, siendo un componente esencial y funcional de todas las sociedades humanas al servicio del cumplimiento de funciones religiosas, terapéuticas, sociales, relacionales, recreativas, productivas, entre otras.

Tan antiguo como el mismo uso de drogas, ha sido el intento de las sociedades humanas por controlar y fiscalizar el uso de estas sustancias con capacidad para alterar la conciencia de diversa forma.

Durante milenios, las distintas sociedades controlaron y regularon el uso de drogas por la vía de la cultura y los mecanismos informales de control social, desempeñando la institución religiosa un papel central.

Por otra parte, la modalidad de control global por parte de la ley penal y la política criminal, es una modalidad relativamente nueva, remontándose sus orígenes recién a la segunda década del siglo XX cuando se comienzan a establecer las bases de lo que, 40 años después, en el año 1961, será la Convención Única de Estupefacientes.

Esta Convención y las políticas que de ella se derivan, las cuales como todo producto de la cultura humana fueron un producto de su tiempo con sus potencialidades y sus debilidades,  deben ser -al día de hoy– críticamente revisadas, modificadas y  mejoradas.

Durante décadas fue impensable que en el marco de los organismos internacionales se cuestionara la Convención, mucho menos que se pensara en modificarla o mejorarla.

No obstante esto, en diferentes Estados Nacionales y regiones, en particular  América Latina, se han dado en las últimas dos décadas diferentes pasos tendientes a flexibilizar los enfoques de políticas sobre drogas basados en este instrumento legal que deja poco margen para otros enfoques y que ha mostrado ser un instrumento muy poco eficaz para el logro de los diferentes objetivos que se propone.

2.- Las políticas de Drogas en Uruguay en la segunda década del siglo XXI

Uruguay por su parte, ha definido a partir de la JND una estrategia para el Periodo 2011-2015 en cuyas Bases Programáticas entre otros aspectos se plantea:

A. La Junta Nacional de Drogas basa su Estrategia Nacional desde la perspectiva que la temática de las drogas es un problema social complejo, multidimensional y multicausal, fuertemente anclado en los factores políticos y culturales de la sociedad y la comunidad. Exige una presencia activa del Estado en sus obligaciones fundamentales y una participación activa y protagónica de la sociedad, desplegando un fuerte compromiso en todas las áreas de la administración e incorporando el conjunto de organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

B. La Junta Nacional de Drogas asume su responsabilidad en la construcción de las políticas públicas de drogas y de garantizar derechos y garantías inherentes a los derechos humanos individuales y colectivos.

La Estrategia Nacional se define desde una visión de la complejidad del fenómeno drogas en la continuidad y complementación de acciones desde diversas áreas de intervención, bajo el concepto de responsabilidad compartida y cogestión de los riesgos entre el estado y el conjunto de la sociedad. Tiene entre sus objetivos la construcción de políticas públicas que promuevan y aseguren desde los controles inherentes a las obligaciones del Estado a aquellos que surgen de la comunidad organizada o se realicen con la participación activa de la sociedad.

Asume la política en drogas como un continuo, desde un enfoque plástico y singular, que va desde la promoción de hábitos y valores saludables, prevención, reducción de daños, tratamiento y rehabilitación, reinserción social, control de la oferta de drogas y prevención y control del lavado de activos.

C. La complejidad social del fenómeno de consumo y tráfico ilícito de drogas requiere su incorporación a las políticas de desarrollo social. El enfoque de inclusión e integración social forma parte de una estrategia integral que tienen la pretensión de acompañar el objetivo de generar un desarrollo humano sustentable, justo y equitativo. Reducir las vulnerabilidades y los daños del sufrimiento social con políticas a nivel local que incluyan el amparo y la promoción de recursos sociales de reinserción laboral, educativa, recreativa y cultural.

D. La estrategia nacional privilegia como piedras angulares las acciones en el ámbito local a través de la línea de descentralización y municipalización de la política de drogas, con un compromiso compartido con los gobiernos y los actores municipales y actores comunitarios; la prevención en el ámbito laboral con una acción permanente y concertada de empresarios y trabajadores tanto a nivel publico como privado; un enfoque socio sanitario desde la Atención Primaria en Salud, y la sistematización e institucionalización en el ámbito de todo el sistema educativo incorporando la información y prevención del tema drogas desde una perspectiva de formación en promoción de habilidades para la vida.

E. La descentralización es un proceso inherente al enfoque de cogestión de políticas sobre el problema de las drogas. Hace al papel protagónico de Intendencias, Alcaldías, Juntas Departamentales de Drogas y entidades de la sociedad civil. Responde a una concepción medular que pretende, desplegar los saberes y la capacidad de la comunidad organizada, sus organizaciones sociales, vecinales y no gubernamentales, junto a los organismos nacionales y municipales de acción local.

F. La estrategia promoverá un abordaje socio sanitario desde una óptica de salud pública en su más amplia acepción. Incluye el derecho a la salud, la educación en salud, la prevención, detección precoz, asistencia y tratamiento en el campo de la enfermedad y de la reducción de daños a través de diversos dispositivos. El enfoque de salud publica constituye un pilar de la Estrategia desde una óptica de solidaridad social y de una concepción bio-psico-social que va desde la promoción y prevención, y el trabajo comunitario con participación activa de todos los actores locales públicos, privados, de organizaciones vecinales, no gubernamentales, lideres comunitarios.

G. La inclusión e integración social forman parte de una  estrategia integral de abordaje del tema Drogas orientadas a contribuir a un desarrollo humano sustentable, justo y equitativo, reduciendo  los daños del sufrimiento social con políticas a nivel local que incluyan el amparo y la promoción de recursos sociales de reinserción laboral, educativa, recreativa y cultural.

H. Impulsar desde el Estado y con todo el tejido social redes de promoción y prevención,  de proximidad y de atención en salud, tratamiento y reinserción social que coordinen todas las acciones inherentes al consumo problemático de drogas legales e ilegales desde una visión participativa e inclusiva

I. El enfoque preventivo-educativo debe estar incorporado a los sistemas formales y no formales de educación, privilegiando que los docentes, padres y madres, educandos y agentes comunitarios incorporen un pensamiento critico y creativo, racional y emocional enfocado a desarrollar habilidades y valores para la vida.

Un mundo de incertidumbres donde los desafíos frente los riesgos vinculados al consumo problemático de drogas están presentes; exige fortalecer los factores de protección. Las propuestas a nivel educativo deben tener la virtud de poder discriminar positivamente de acuerdo a las diferentes edades y problemáticas vinculadas al desarrollo psico-social de los educandos.

J. La Universidad de la Republica juega un rol fundamental en el abordaje del problema de las drogas incorporando la temática a su currícula en las diversas disciplinas y especialización de grado e investigación tanto a nivel de las distintas disciplinas en el campo de la salud, las ciencias sociales, etc., en cuyo marco cobran importancia las políticas de extensión universitaria por el aporte hacia la comunidad y las acciones coordinadas que pueden coincidir en la cogestión local de las políticas sociales en drogas.

K. La Estrategia Nacional no comparte los enfoques prohibicionistas y la concepciones de “guerra a las drogas” extendidas a nivel internacional que han tenido como consecuencia causar mas daño, generar mas violencia y corrupción y no han tenido éxito en cuanto a las metas que persiguen. El uso de la fuerza del Estado debe mantener una actitud vigilante respecto a la intervención del sistema penal en temas que son sociales, culturales y de salud. Debe primar un criterio de proporcionalidad de las penas con la entidad de la ofensa en drogas. Se debe impulsar un  enfoque  que busque la integración de las convenciones y la legislación de drogas, con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Desde esta óptica, entre otras, deben ser debatidos el marco legal actual y las Convenciones que rigen el tema.

L. El enfoque de derechos y garantías individuales debe conjugarse con un fuerte clivaje en los lazos sociales solidarios y compromiso con los sectores que viven en la exclusión social y cultural. El enfoque de salud publica, de convivencia y seguridad ciudadana es un desafío de integración social y de reconocimiento del derecho de terceros. La promoción y desarrollo social de los sectores más vulnerables supone fortalecer la capacidad de crear autonomía, libertad y capacidad para construir ciudadanía con un enfoque de solidaridad y de cuidados autogestionados entre todos y todas.

M. Para enfrentar el  control del tráfico ilícito y el lavado de activos son requisitos esenciales la transparencia y eficiencia de las agencias de control, las que deberán estar apoyadas por un mando político claro y preciso. El combate al lavado de dinero y la decisión de actuar a todos los niveles de la sociedad y de todos los sectores e individuos involucrados, sea quien sea, constituye uno de los pilares éticos y políticos centrales de la acción. La lucha contra el delito organizado es una tarea de un conjunto de actores y agencias que colaboran con dicho objetivo, cooperando con el Plan Permanente Integrado de lucha contra el Narcotráfico y el lavado de dinero.

N. Uruguay adhiere al principio de responsabilidad común y compartida desplegado con un sentido de equidad, compartiendo equitativamente, en el marco de una cooperación internacional los compromisos y desafíos, contemplando la diversidad y la complejidad de un fenómeno trasnacional y respetando la soberanía nacional y cultural de todos los pueblos.

El modelo que divide arbitrariamente a los países en productores, de transito y consumidores es obsoleto y solo ha sido funcional a un esquema discriminatorio y tan dañino como ineficiente. Reconocer las diferentes situaciones en el marco de evaluaciones multilaterales significa compartir el desafío multidimensional. La fiscalización, evaluación e investigación de las diferentes expresiones del fenómeno significa compartir cargas y repartir costos.

Impulsar el reconocimiento de fenómenos regionales de uso problemático de drogas y de circuitos diferenciados de trafico local de gran impacto social (como las cocaínas fumables), significa a la vez evaluar los efectos colaterales de políticas de fiscalización generalizadas que tienen el centro de atención en otros lugares.

O. Las políticas de erradicación de cultivos y de desarrollo alternativo en nuestra región deben asumir el carácter integral en el desarrollo económico y social de nuestros países, no aceptando las cargas desiguales respecto a las responsabilidades y los costos humanos en el tema.

Enfrentar con decisión y firmeza las acciones concertadas con apego al derecho internacional y a las  garantías inherentes al respeto de los derechos humanos individuales y colectivos, incluido un enfoque de género, de las minorías étnicas y de conservación del medio ambiente y la biodiversidad.

P. Uruguay ha defendido la necesidad de impulsar a nivel de los organismos regionales, hemisféricos y mundiales un amplio Debate Político, sobre el paradigma hegemónico en materia de políticas de Drogas.
Este debate debe de poner en cuestión las modalidades de control y fiscalización, y los principios que sustentan dichos modelos, sustanciados en los instrumentos jurídicos internacionales, la Convención Única de Estupefacientes de 1961, y la Convención Contra el Tráfico Ilícito de Drogas de 1988.

Q. El debate contemporáneo avanza hacia un cuestionamiento de los principios que han sustentado las estrategias de fiscalización de drogas en el mundo, el hemisferio y la región. El modelo de tipo prohibicionista, que ha sustentado el peso político, cultural y presupuestal totalmente desbalanceado hacia la reducción de la oferta, esta siendo cuestionado por su ineficacia e ineficiencia. Este Enfoque ha generado más daños no solo por los efectos colaterales sino por la ausencia total de debida adecuación a los instrumentos de derechos humanos consagrados por la comunidad internacional.

Debe  ponerse en tela de juicio, en debate democrático amplio y profundo, sin anatemas y prejuicios,  las modalidades de control y fiscalización y los principios que sustentan dichos modelos. Dicho debate se impone como una forma democrática para que los países en vías de desarrollo puedan generar los contrapesos necesarios para un fenómeno que incide peligrosamente desde el punto de vista geopolítico. Las modalidades de la delincuencia organizada los esquemas y flujos de lavado de activos, como las posiciones estratégicas que despliegan los países con capacidad militar, a través del enfoque bélico dominante, generan nuevas situaciones de subordinación, además de incrementar las amenazas para nuestras poblaciones vulnerables.

Así mismo esta Estrategia aprobada por la JND el 29 de Abril de 2011 establece como valores fundamentales los siguientes principios de actuación:

Derechos humanos. Integración de principios e instrumentos de DDHH con la política de drogas. Respeto de derechos y garantías en todos las dimensiones.

Equidad. Compromiso en el logro de la dignidad y equidad humana, incorporando la equidad socio económica, de género, generaciones y territorios.

Democracia. Necesidad de abrir un gran debate hemisférico, regional, nacional y local, integrando todas las miradas como forma democrática de fortalecer la estrategia en drogas.

Cooperación, responsabilidad común, equitativamente compartida. Defensa del multilateralismo como patrimonio del hemisferio y unidad en la diversidad.

Integralidad, equilibrio y transversalidad: abordaje complejo; interinstitucional; cooperación con la sociedad civil; ampliación de las visiones y modalidades de intervención.

Participación. Gestión compartida de los riesgos significa construcción de las políticas con la comunidad desde un Estado presente y responsabilidad social compartida..

Evidencia científica y buenas prácticas. Políticas de drogas basadas en información y conocimiento de base científica o de buenas practicas evaluadas debidamente.

Por otra parte, la prohibición de ciertas drogas le está generando al país más problemas que la droga misma. Esta es una verdad de la que tenemos pruebas todos los días, en el mundo entero, con las noticias de los asesinatos, secuestros, torturas, atentados terroristas, guerras gangsteriles, que están sembrando de cadáveres inocentes las ciudades del mundo, y el deterioro sistemático de las instituciones democráticas de los países, cada día más numerosos, donde los poderosos cárteles de la droga corrompen funcionarios, jueces, policías, periodistas y a veces deciden los resultados de las justas electorales. La prohibición de la droga sólo ha servido para convertir al narcotráfico en un poder económico y criminal vertiginoso que ha multiplicado la inseguridad y la violencia y que podría muy pronto llenar el Tercer Mundo de narcoestados.

Recientemente se tienen indicios que modalidades criminales como el ajuste de cuentas y el sicariato se comienzan a dar en el País, afectando de manera cada vez más importante a los sectores sociales más humildes y segregados de la sociedad.

3.- Antecedentes

En los años 70’ Holanda inició una experiencia pionera de política sobre drogas, basada en un enfoque pragmático de separación de los mercados de drogas, llamadas en aquellos años “duras” (heroína, LSD, cocaína, etc.) de los de drogas “blandas” (marihuana y hashish).

Las características fundamentales del sistema holandés fueron establecidas por la Comisión Baan y se basan en un enfoque realista y pragmático de política sobre drogas, fundado en la necesidad de reducir los riesgos y los daños potenciales en los que incurrían aquellas personas que usaban marihuana y, que por tener que abastecerse en el mercado ilegal, frecuentemente asumían prácticas de mayor riesgo médico, psicosocial y legal, exponiéndose al consumo de otras drogas.

A través de este enfoque realista y pragmático, el gobierno holandés estableció  prioridades claras de política de drogas, basadas en los riesgos diferenciales que tienen las distintas sustancias para las personas y la comunidad toda.

El cuidado de la vida y la convivencia ciudadana, la promoción de la salud individual y pública y el respeto de los derechos humanos son los ejes  centrales de la estrategia que Holanda viene desarrollando desde hace ya más de treinta años.

Por otra parte, es importante destacar que diversas provincias de Australia (Capital, Australia del Sur y Territorio del Norte)  han descriminalizado la posesión de cannabis para uso personal, así como el autocultivo, instrumentando sistemas con sanciones civiles en lugar de infracciones penales.

En esta misma línea,  los clubes sociales de cannabis se han desarrollado en los últimos años en varias Provincias del Estado Español. Ellos toman en cuenta diferentes modelos de regulación, tanto de la producción, como de la distribución y consumo de marihuana. En estas asociaciones civiles, además de producir y distribuir marihuana controladamente, se desarrollan actividades de asesoramiento médico y legal a sus miembros, además de encuentros informativos y educativos tendientes a mejorar la gestión de los riesgos del uso de marihuana.

En otro orden, desde 1998 a la fecha, diecisiete Estados de los EEUU vienen desarrollando diversos sistemas de regulación de la producción, venta y consumo de marihuana medicinal, bajo prescripción médica.

Más recientemente, la Comisión Global para la Reforma de las Políticas  sobre Drogas, integrada por ex presidentes y autoridades políticas de relevancia mundial, ha hecho un llamado internacional a rever las asunciones básicas del modelo prohibicionista, desarrollando una serie de recomendaciones para la reforma legal de las políticas sobre drogas.

A nivel nacional, es fundamental destacar y valorar el trabajo desarrollado por la Comisión de Adicciones de la Cámara de Representantes, la cual, luego de un trabajo extenso, riguroso y abarcativo de todas las posturas, concluye con una serie de recomendaciones de política pública sobre drogas -y particularmente sobre la marihuana- que apuntan integralmente a la necesidad imperiosa de garantizar las condiciones de acceso a la marihuana, de forma de reducir los riesgos toxicológicos, psicológicos, sociales y legales producidos por la ilegalidad del acceso a esta sustancia.

Las políticas prohibicionistas desarrolladas en el mundo entero a lo largo de los últimos cincuenta años han mostrado, no solo ser probadamente ineficaces para reducir los riesgos y daños individuales y sociales de los consumos de las distintas sustancias psicoactivas, sino además haber agravado exponencialmente los daños, ya sea en el campo de lo sanitario, lo social, legal, y económico, generando negocios ilegales multimillonarios y niveles de violencia sistémica nunca vistos antes.

Uruguay no ha estado ajeno a las consecuencias de la aplicación de políticas internacionales y nacionales basadas en un paradigma prohibicionista, que, lejos de disuadir el consumo y mejorar el acceso al sistema sanitario, han generado crecientemente un aumento del tráfico y la violencia, además de un crecimiento de los mercados de consumo, acompañados de una creciente precocidad en la edad de inicio del consumo de varias sustancias.

En nuestro País, la marihuana es desde hace muchos años la sustancia ilegal más consumida, teniendo la misma un importante nivel de legitimidad en la sociedad uruguaya.  Esta sustancia, cuya capacidad para generar dependencia física y psicológica es de leve a moderada, se diferencia claramente en sus riesgos de otro conjunto de sustancias cuyo potencial toxicológico y adictivo es mucho mayor. Entre ellas encontramos a la pasta base de cocaína, al alcohol, al tabaco y a los psicofármacos.

Si bien la gran mayoría de los usuarios de marihuana en Uruguay tienen un vínculo ocasional con la sustancia que no reviste mayores problemas para su salud física, es importante resaltar que los usuarios de marihuana se exponen frecuentemente a los riesgos psicológicos, sociales y legales producto de la necesidad de tener que acceder ilegalmente a esta droga.

Es fundamentalmente la unificación de los mercados de todas las drogas ilegales, la que los expone innecesariamente al posible consumo de otras drogas toxicológicamente más riesgosas, así como a situaciones de violencia asociadas a las actividades delictivas propias del mercado ilegal.

Estos riesgos deben necesariamente ser minimizados como vía alternativa para promover el cuidado de los usuarios y mantener niveles de convivencia ciudadana armónicos.

En síntesis, las políticas actuales en nuestro país han mostrado ser ineficaces para reducir los daños sanitarios individuales y sociales asociados al consumo de marihuana, generando una importante criminalización y exclusión de los usuarios a través de la aplicación selectiva de la ley y alejando a los usuarios problemáticos del acceso real a la red de atención especializada.

 

Palabras clave: regulación, control del mercado, políticas de drogas, estrategia nacional